ЮРИДИЧЕСКАЯ КОНСУЛЬТАЦИЯ

28 октября 2008 года

Здравствуйте!

Меня как главного редактора районной газеты, имеющей статус муниципального учреждения "Майские новости" и находящейся на бюджетном финансировании, интересует вопросы:

• Как правильно сформировать фонд оплаты труда сотрудников редакции с учетом новой отраслевой системы оплаты труда, если до сих пор нигде не пишется и не говорится, что это будет и от чего надо отталкиваться?
• Могут ли в редакции работать сотрудники, не имеющие высшего образования? Если да, как в таком случае производится оплата их труда?

С уважением, Юрченко Наталья Викторовна,

г. Майский, Кабардино-Балкарская Республика

На вопросы отвечает Панасюк Алексей Михайлович, главный консультант аппарата Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской федерации.

• На федеральном уровне требования по формированию фонда оплаты труда в муниципальных учреждениях не установлены. Полагаю, что ориентироваться можно на единые рекомендации по установлению на федеральном, региональном и местном уровнях систем оплаты труда, разработанные в соответствии со статьей 135 Трудового кодекса Российской Федерации (прилагаются), а также на положение по установлению систем оплаты труда в федеральных бюджетных учреждений (также во вложении). Однако оба документа не имеют нормативного, то есть общеобязательного характера. В окончательном виде система оплаты труда будет определяться органами местного самоуправления муниципального образования - учредителя в соответствии с частью 2 статьи 53 Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

• То же самое касается и квалификационных требований. Требования к работникам редакций, в отличие, например, от врачей и учителей, чья деятельность лицензируется, на федеральном уровне не устанавливаются. Следовательно, если в муниципальных правовых актах, учредительных документах и локальных нормативных актах самой редакции не говорится о необходимости наличия высшего образования, его может и не быть. Оплата труда в этом случае осуществляется на общих основаниях. Если же требования установлены, то лицо, им не соответствующее, просто не может быть принято на работу по соответствующей должности. Установление различных расценок, зависящих от уровня образования, для лиц с одинаковым кругом должностных обязанностей, на мой взгляд, необоснованно.

Документы упомянутые по тексту:

• ПРАВИТЕЛЬСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ПОСТАНОВЛЕНИЕ от 5 августа 2008 г . N 583, О ВВЕДЕНИИ НОВЫХ СИСТЕМ ОПЛАТЫ ТРУДА РАБОТНИКОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ БЮДЖЕТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ И ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ОРГАНОВ, А ТАКЖЕ ГРАЖДАНСКОГО ПЕРСОНАЛА ВОИНСКИХ ЧАСТЕЙ, УЧРЕЖДЕНИЙ И ПОДРАЗДЕЛЕНИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ, В КОТОРЫХ ЗАКОНОМ ПРЕДУСМОТРЕНА ВОЕННАЯ И ПРИРАВНЕННАЯ К НЕЙ СЛУЖБА, ОПЛАТА ТРУДА КОТОРЫХ В НАСТОЯЩЕЕ ВРЕМЯ ОСУЩЕСТВЛЯЕТСЯ НА ОСНОВЕ ЕДИНОЙ ТАРИФНОЙ СЕТКИ ПО ОПЛАТЕ ТРУДА РАБОТНИКОВ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
• ЕДИНЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО УСТАНОВЛЕНИЮ НА ФЕДЕРАЛЬНОМ, РЕГИОНАЛЬНОМ И МЕСТНОМ УРОВНЯХ СИСТЕМ ОПЛАТЫ ТРУДА РАБОТНИКОВ ОРГАНИЗАЦИЙ, ФИНАНСИРУЕМЫХ ИЗ СООТВЕТСТВУЮЩИХ БЮДЖЕТОВ, НА 2008 ГОД

10.10.2008 г.

Семинар «Местные СМИ: эффективные модели развития»
г. Великий Новгород, 09 – 10 октября 2008 г .

« Правовые аспекты деятельности местных СМИ» (материалы к семинару)

Панасюк Алексей Михайлович , главный консультант аппарата Комитета по местному самоуправлению Государственной Думы Федерального Собрания Российской федерации.

Ответы на вопросы руководителей муниципальных газет Новгородской области.

МУ «Редакция газеты «Авангард» (Демянский район)

1. Какая организационно-правовая форма наиболее приемлема для редакции районной газеты, учредителем которой является только администрация района и которая является хронически убыточной по результатам финансово-экономической деятельности?

Как это ни прискорбно, Вам лучше вообще обойтись без юридического лица, в этом случае редакция просто будет подразделением (например, отделом) местной администрации. В крайнем случае, подойдет бюджетное учреждение. Собственник ОБЯЗАН полностью финансировать такое учреждение по смете.

2. Если муниципальная газета будет иметь другой правовой статус (напр., АНО или автономного учреждения и т.д.), то какие права и обязанности, а также преимущества она будет иметь с точки зрения самостоятельности?

В отличие от бюджетного учреждения, автономное учреждение получает от учредителя средства на выполнение его (учредителя) задания и на развитие. Кроме того автономное учреждение нельзя обанкротить, у него нельзя изъять средства, даже от продажи закрепленного за ним имущества. Изъятие самого имущества также не предусмотрено.

АНО – это общественная организация без членства, имущество, внесенное учредителями при ее создании, является собственностью самой организации. При этом учредители в силу прямого указания закона не могут пользоваться какими-либо преимуществами (например, в виде льготных цен) при потреблении услуг организации.

Что касается самостоятельности, то вопрос весьма неоднозначный. Практика знает примеры субъективно воспринимаемой полной самостоятельности юридически зависимых организационно-правовых форм. А бывают и обратные примеры: юридически два субъекта (например, редакция и местная администрация) никак не связаны, а свободы никакой у редакции нет.

В идеале, весь массив муниципальных СМИ должен «расслоится»: одни отправятся в свободное плавание, строя отношения с органами власти на гражданско-правовых началах. Другие станут бюджетными учреждениями, оправдывая название «печатный орган», будут издавать постановления и распоряжения, не заботясь с одной стороне, о финансировании, а с другой - о поиске свободы.

3. Как правильно формировать штат редакции, и будут ли какие-то ограничения по возрасту, образованию, стажу работы?

В общем случае ограничения предусмотрены только для муниципальных служащих, а ими могут быть, например, сотрудники местной администрации. Следовательно, если редакция станет отделом этой администрации, ограничения распространятся и на ее коллектив.

4. Как повлияет новая организационно-правовая форма на материальные затраты, оплату труда сотрудников редакции и проч.?

Вопрос материальных затрат – вопрос не правовой, а экономический. На мой взгляд, тут возможна аналогия финансового рынка: гарантированные вложения не могут приносить огромных прибылей. Можно остаться бюджетным учреждением и получать от учредителя пусть небольшое, но гарантированное содержание, а можно надеется только на себя, рискнуть, со всеми вытекающими из этого риска последствиями.

МУП «Редакция газеты «Наша жизнь», г. Пестово:

1. Мы работаем как муниципальное унитарное предприятие (объединены редакция газеты и, радио, типография). Можем ли и дальше продолжать свою деятельность ничего не меняя? Или же в перспективе неизбежен переход на автономию? в таком случае, что предпочтительнее: автономное некоммерческое учреждения или автономная некоммерческая организация.

Тут следует выделить две проблемы.

Первая – это судьба муниципального радио. Исходя из норм Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон) органы местного самоуправления могут выступать учредителями только ПЕЧАТНЫХ СМИ. Вместе с тем следует иметь в виду, что в силу нормы части 2-1 статьи 83 Федерального закона, положения статьи 17 Федерального закона применяются не ранее 1 января 2006 года. Поскольку положения Закона о СМИ позволяют рассматривать учреждение средства массовой информации как юридический акт (сделку), носящий разовый, а не длящийся характер (статьи 2, 7, 18 Закона о СМИ), полагаю, что норма пункта 7 части 1 статьи 17 Федерального закона не может рассматриваться как обязанность органов местного самоуправления выйти из числа учредителей электронных средств массовой информации, созданных до 1 января 2006 года. Подобная обязанность Законом о СМИ также не установлена. Однако в регистрации (перерегистрации) средства массовой информации, не отвечающего требованиям пункта 7 части 1 статьи 17 Федерального закона, после указанной даты должно быть отказано по основанию, предусмотренному пунктом 1 части 1 статьи 13 Закона о СМИ

Вторая проблема – организационно-правовая форма. Хотя, по правде сказать, тут как раз никой проблемы я не вижу. В законодательстве нет положений, требующих ликвидировать законно созданные и законно действующие унитарные предприятия. В ситуации же выбора речь должна идти не о предпочтительности, т.к. в праве нет «плохих» или «хороших» организационно-правовых форм, а о соответствии той или иной правовой конструкции реальному содержанию опосредуемых правоотношений. А чтобы добиться этого соответствия важно сначала проанализировать, какими правами и обязанностями желательно наделить каждую сторону (учредителя, редакцию), а уже, исходя из этого, подбирать дальнейшие формы существования. К сожалению, чаще происходит наоборот. Организационно-правовая форма выбирается волюнтаристски, в дальнейшем отношения выстраиваются не по закону, а по понятиям, что неизбежно рано или поздно ведет к большим проблемам.

2. В соответствии с законом о местном самоуправлении нужно ли до 1 января 2009 года вносить поправки в Устав района и Устав предприятия? Какие именно?

Привести устав района в соответствие с положениями Федерального закона надо было до 1 июля 2005 года. В части, касающейся деятельности СМИ, в этот срок в устав муниципального образования должен был быть включен порядок опубликования муниципальных правовых актов. Причем сделано это должно быть не абстрактной фразой, а с указанием на конкретную газету. С датой 1 января 2009 года необходимость внесения каких-либо конкретных изменений в устав муниципального образования в Федеральном законе не связывается. Содержание устава предприятия также с 1 января 2009 года никак, на мой взгляд, не связано. Заключение о необходимости внесения конкретных изменений можно сделать только по результатам анализа существующих редакций документов.

;3. Целесообразно ли объединение в рамках муниципального предприятия редакции и типографии? Или же при переходе на автономию лучше выделить два отдельных структурных подразделения?

Данный вопрос носит экономический характер. Требований подобного характера законодательство о местном самоуправлении не содержит.

4. На каких условиях осуществлять публикацию нормативно-правовых актов сельских поселений?

Если органы местного самоуправления поселений не входят в число Ваших учредителей, то никаких прав требовать публиковать что-либо у них нет. Это право у них не возникнет у них даже в том случае, если во исполнение нормы Федерального закона они укажут в уставе поселения на «Нашу жизнь», как на официальный публикатор. Такое указание «работает» только в случае учреждения (соучреждения) собственного СМИ. Следовательно, в этой ситуации у органов местного самоуправления поселений остается один путь – гражданско-правовой с особенностями, установленными Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд».

Другое дело, если органы местного самоуправления являются Вашими учредителями (соучредителями). В этом случае их права в отношении публикации муниципальных правовых будут определяться уставом редакции.

МУ «Приильменская правда»:

1. Какая форма лучше в современных условиях? Автономная некоммерческая организация, муниципальная организация (предприятие). Их плюсы и минусы.

Еще раз повторюсь: в праве нет «плохих» или «хороших» организационно-правовых форм. Может быть эффективно действующее унитарное предприятие, а может быть убыточное акционерное общество – примеров тому масса. Поэтому следует, в первую очередь, говорить о соответствии той или иной правовой конструкции реальному содержанию опосредуемых правоотношений.

2. В какую из них менее «болезненно» может перейти муниципальное учреждение, являющееся соучредителем СМИ?

Наименее «болезненно» вообще никуда не переходить – законодательство о местном самоуправлении не требует реорганизации муниципальных учреждений в другие организационно-правовые формы. И выбор организационно-правовой формы должен определятся не трудностью перехода, а удобством последующей деятельности. У органов местного самоуправления, равно как и у любых других публично-правовых субъектов, не может быть собственных интересов – только общественные. По-этому вопрос должен ставится не о «болезненности», а о соответствии существующих механизмов реальным потребностям муниципального образования и его жителей.

3. Если автономная некоммерческая организация, которую учреждает администрация муниципального района, то кто должен объявлять о ликвидации муниципального учреждения? Учредитель или само МУ?

В соответствии с пунктом 2 статьи 61 Гражданского кодекса Российской Федерации юридическое лицо может быть ликвидировано по решению его учредителей (участников) либо органа юридического лица, уполномоченного на то учредительными документами.

4. Как будут строиться отношения АНО с учредителем - администрацией района?

У данного вопроса два аспекта: правовой и обыденный. Правовые отношения будут определяться действующим гражданским, административным законодательством и законодательством о СМИ, коль скоро речь идет о деятельности редакции. Нельзя забывать и об уставе редакции, регулирующем многие аспекты ее деятельности. А в обыденном смысле даже такая юридически независимая организационно-правовая форма, как АНО, легко может оказаться в фактическом подчинении конкретных должностных лиц.

5. Возможен ли вариант, что учредителем СМИ остается соучредитель – муниципальное учреждение, которое реорганизуется в муниципальную организацию? Что для этого потребуется? Вправе ли бывший учредитель – администрация района – передать ей недвижимость и имущество в безвозмездное пользование или оперативное управление?.

Вопрос не вполне понятен, так как в законодательстве такая организационно-правовая форма, как «муниципальная организация» не предусмотрена. Передача имущества в безвозмездное пользование с точки зрения законодательства о местном самоуправлении допустима в случае, если это предусмотрено порядком управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Определение данного порядка находится в исключительной компетенции представительного органа муниципального образования. Однако данный путь рекомендовать не могу. Во-первых, как я уже писал, у органов местного самоуправления, равно как и у любых других публично-правовых субъектов, не может быть собственных интересов – только общественные. Я не уверен, что предоставление имущества в безвозмездное пользование кому-либо является эффективным способом его использования и соответствует интересам жителей, которые вынуждены будут косвенно нести возникшее в результате бремя расходов. Во-вторых, возможны возражения со стороны антимонопольных органов, которые могут счесть передачу имущества конкретному юридическому лицу муниципальной помощью (см. главу 5 Федерального закона от 26 июля 2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции»). И судебная практика по данному вопросу весьма неоднозначна.

Что же до оперативного управления – то это особый вид ограниченного вещного права, предусмотренного Гражданским кодексом Российской Федерации (статья 296) для учреждений. Имущество на этом вещном праве может быть передано учреждению только его учредителем.

6. В каких случаях редакция может быть организована как муниципальное предприятие?

Муниципальное унитарное предприятие может быть создано в случае принятия соответствующего решения компетентным органом местного самоуправления. Цели создания унитарных предприятий перечислены в части 4 статьи 8 Федерального закона от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях».

;

7. Какова процедура ликвидации и реорганизации учреждения: сроки, гарантии, последствия и т. п.?

Ликвидация и реорганизация любых юридических лиц определяется гражданским законодательством. То же касается и последствий. Что же до гарантий, под которыми, полагаю, понимались гарантии работникам, то они подробно описаны в Трудовом кодексе Российской Федерации.

МУ «Окуловский вестник»

1. Редакция выпускает ограниченным тиражом (помимо тиража основного номера газеты) нормативные правовые акты и другие официальные материалы органов местного самоуправления, включая сельские поселения. Можно ли считать такой тираж «официальным обнародованием (публикацией) официальных материалов?

Прокуратура района предъявляет к редакции претензии и обязывает газету публиковать «официоз» сельских поселений в основном тираже газеты. Насколько обоснованны ее требования?

Официальным можно считать опубликование (обнародование), соответствующее порядку, предусмотренному уставом муниципального образования. Если уставом предусмотрено, что муниципальные правовые акты вывешиваются на стенде возле администрации, а после хранятся в местной библиотеке, то именно таким будет официальное обнародование. И варианты такого опубликования (обнародования) могут быть самые разные. ;

Определение в уставе этого порядка важно с точки зрения установления даты вступления в силу конкретного муниципального правового акта, а также обеспечения возможности с ним ознакомится. По-этому, если в уставе определено, что акты публикуются в «Окуловском вестнике», то официальным будет считаться опубликование именно в нем, а не в листке (даже приложении к вестнику), имеющем иные параметры выхода в свет (тираж, периодичность, территория распространения и др.).

Таким образом, в описанной ситуации требования прокуратуры относительно соблюдения порядка опубликования муниципальных правовых актов являются законными.  

24.06.2008 г.

ВОПРОС:

В нашей области проводится аттестация всех редакторов районных газет. Насколько это соответствует нормам права?

ОТВЕТ:

Согласно норме части 2 статьи 21 Федерального закона от 14 ноября 2002 года N 161-ФЗ <О государственных и муниципальных унитарных предприятиях>, <руководитель унитарного предприятия подлежит аттестации в порядке, установленном собственником имущества унитарного предприятия>. Такой порядок может быть установлен как в учредительных документах предприятия, так и в муниципальных правовых актах.

Кроме того, необходимо иметь в виду, что Трудовой кодекс Российской Федерации (статья 278) в качестве дополнительного основания для расторжения трудового договора с руководителем организации предусматривает принятие соответствующего решения собственником имущества организации (уполномоченным им органом или лицом). Иными словами, трудовой договор с руководителем муниципального унитарного предприятия может быть расторгнут вообще без проведения аттестации.

ВОПРОС:

Обязан ли глава города в соответствии со ст. 131 ФЗ ликвидировать общественно-политический еженедельник, который должен быть лишь публикатором официальной информации? Правовая форма нашей газеты - муниципальное учреждение.

Г. Маркова, ЦФО

ОТВЕТ

Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон) предусматривает в качестве полномочия органов местного самоуправления "…учреждение печатного средства массовой информации для опубликования муниципальных правовых актов, обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения, доведения до сведения жителей муниципального образования официальной информации о социально-экономическом и культурном развитии муниципального образования, развитии его общественной инфраструктуры и иной официальной информации" (пункт 7 части 1 статьи 17). Данная формулировка позволяет учреждать в муниципальном образовании не только бюллетень для опубликования муниципальных правовых актов, но и газету в привычном ее понимании.

Также следует обратить внимание, что приведенная норма Федерального закона указывает на правовую цель учреждения печатного СМИ и не препятствует опубликованию в таком СМИ иных сведений (например, статей журналистов).

Таким образом, обязанность главы муниципального образования ликвидировать имеющееся муниципальное средство массовой информации Федеральным законом не предусмотрена.

ВОПРОС :

Нас интересуют законодательные инициативы по поводу установления льгот на налогообложение муниципальных СМИ. В настоящее время мы не являемся прямыми получателями бюджетных ассигнований. Переход на самофинансирование изменил структуру доходов. И, как результат, - существенный налог на прибыль и НДС. Применение упрощенной системы налогообложения при одном учредителе запрещено налоговым законодательством. В итоге неустойчивое финансовое положение еще больше усугубляется из-за роста налогооблагаемой базы.

ВОПРОС :

есть ли перспективы установления льгот по налогу на прибыль и НДС?

Газета "Благовещенск" Амурская область.

ОТВЕТ

Тенденция развития законодательства свидетельствует о сокращении льгот по уплате налогов.

Что касается упрощенной системы налогообложения, то часть 3 статьи 346.12 Налогового кодекса запрещает применять данный налоговый режим в бюджетных учреждениях, а также в организациях, в которых доля участия других организаций составляет более 25 процентов. Однако эта норма предусматривает ряд исключений, например, она не распространяется на некоммерческие организации.

В связи с изложенным вопрос о выборе организационно-правовой формы юридического лица, осуществляющего выпуск газеты, равно как и выбор наиболее оптимального налогового режима должен осуществляться учредителем с учетом специфики деятельности и экономической целесообразности.